12 Vierlingsbeek - Gennep

We verlaten Vierlingsbeek via de Klaphekken naar de Maas. Voor we daar zijn passeren we het fraaie landschap van de Maasheggen. Het zijn hooi- en weilanden in de uiterwaarden die bij hoog water nog onder kunnen lopen. Er woont dan ook niemand. En de percelen worden afgescheiden door heggen, die je vroeger op veel plaatsen op de zandgronden (waar sloten ontbraken) had, maar die na de komst van het prikkeldraad in de 19e eeuw een dure vorm van afrastering werden. Dat ondanks het geriefhout dat er uit gekapt werd voor bezemstelen en haardhout. En toen de mechanisatie kwam en veel kleine percelen werden samengevoegd, verdwenen de heggen. Bestrijdingsmiddelen en drijfmest hadden waar nodig de laatste funeste uitwerking. Landschap is maakbaar en afbreekbaar. Maar hier, tussen Vierlingsbeek en de Maas zijn de Maasheggen gespaard en bieden nu een uniek landschap.

De Maasheggen zijn daarmee een publiek goed geworden. Dat zijn goederen (en diensten) die door de overheid worden geproduceerd in plaats van door bedrijven. Appelen, auto's, hotelovernachtingen en accountantsdiensten zijn private goederen die door bedrijven aan consumenten (of aan andere bedrijven) in de markt worden aangeboden. Maar er zijn goederen en diensten waarbij dat volgens de theorie niet kan. Het leger (hoewel: er zijn huurlingenlegertjes) en politie (hoewel: er zijn particuliere beveiligingsdiensten) zijn daar voorbeelden van. Een van de meest bekende voorbeelden uit de schoolboekjes voor economie is de vuurtoren.

Wil een goed of dienst via de markt verhandeld kunnen worden dan moet het rivaliserend en exclusief zijn. Rivaliserend wil zeggen dat als ik het koop en gebruik, jij dat niet ook nog eens kan doen. De kilo appelen die ik eet, kun jij niet eten. Bij de film is het al lastiger: als ik kijk, en de zaal is nog niet vol, kun jij er ook nog in (hoewel ik misschien last heb van je popcorn-gekraak of je geflirt met je vriendinnetje me afleidt). De vuurtoren is perfect non-rivaliserend. Ik zie het signaal waar de kust en de rotsen zijn, en dat signaal is voor mij niet minder als jij het op jouw schip ook opvangt.

Bij non-rivaliteit is een goed technisch niet te splitsen in verkoopbare eenheden: je kunt de Maasheggen niet per m2 aanbieden aan klanten. Honderd meter dijk langs de Maas heeft geen zin. Er is dus een zekere productieomvang nodig. Deze ondeelbaarheid leidt tot non-rivaliteit aan de consumptiekant, want de marginale kosten (daar zijn ze weer) van het gebruik zijn nul. Het kost niets als er straks nog iemand door de Maasheggen loopt of in Vierlingsbeek achter de dijk gaat wonen. En als de prijs naar nul tendeert, wordt het lastig je kosten vergoed te krijgen. Of je moet, zoals tegenwoordig op het internet, proberen via een ingewikkeld business-model de kosten terug te verdienen door advertenties, of de data die consumenten achterlaten verkopen.

Exclusief wil zeggen dat niet-kopers / niet-gebruikers van het geproduceerde goed zijn uit te sluiten van de consumptie: als ik de kilo appelen mee naar huis neem, ben jij uitgesloten. Bij de film kan het theater iedereen uitsluiten die geen kaartje koopt. Bij de Maasheggen als natuurgebied zou het ook nog lukken: de overheid zou kaartjes kunnen verkopen, of controleren of je wel lid van Natuurmonumenten bent. Maar bij de vuurtoren is dat onmogelijk, ik kan als vuurtorenwachter geen mechanisme bedenken (zoals het verkopen van kaartjes) waarmee ik gebruikers en niet-gebruikers kan scheiden. En sterker nog: als ik op zee vaar kan ik ook moeilijk mijn ogen dicht doen en proberen de vuurtoren niet te zien. Er is geen uitsluiting mogelijk, en ook geen afwijzing door de gebruiker. Nu vuurtorens vervangen zijn door GPS systemen is uitsluiting overigens wel mogelijk (je moet zo'n GPS ontvanger kopen).

Als je de Maasheggen niet alleen als natuurgebied maar ook als cultureel erfgoed ziet, waarop ook inwoners in Deurne, Den Bosch en Nijmegen trots zijn en plezier aan beleven omdat ze weten dat het er is, terwijl ze het gebied niet bezoeken dan is uitsluiting ook hier onmogelijk.

Goederen en diensten die dus niet-rivaliserend en niet-exclusief zijn, kunnen niet door bedrijven winstgevend worden geproduceerd - er is geen mechanisme om de kosten te verhalen via de prijs op de kopers. Ze zullen dus door de overheid moeten worden voortgebracht; het zijn zuiver collectieve goederen. Vuurtorens zijn dus overheidsbezit en de vuurtorenwachters worden als ambtenaar uit belastinggelden betaald.

Die theorie wordt soms wel erg klakkeloos in tal van economieboeken en colleges uiteen gezet en als excuus gebruikt om de markt door de overheid te vervangen. In een beroemd artikel (The lighthouse in economics, 1974) heeft Nobelprijswinnaar Ronald Coase laten zien dat ook de vuurtoren kan opereren met een maximum aan marktwerking, en dat dit vroeger in de praktijk ook het geval was. Helemaal zonder overheidsbemoeienis kan het niet, maar wel met heel weinig. In vroeger eeuwen werkte het Engelse systeem vrijwel geheel privaat: bedrijven investeerden in de bouw van een vuurtoren en exploiteerden die commercieel. De scheepseigenaren betaalden voor hun diensten als ze de haven binnenliepen die van de vuurtoren gebruik maakte. Er was een door de overheid erkende private commissie (Trinity House), die publieke taken had. In die commissie werd de behoefte aan vuurtorens vastgesteld, en dat leidde tot overheidsvergunningen om te bouwen. Verder was geregeld dat iedereen die de haven binnenliep moest betalen bij de havenmeester, die de gelden voor de vuurtoreneigenaar inde. Buitenlandse boten die niet eerder en maar incidenteel van de haven gebruik maakten, moesten immers worden verplicht te betalen, omdat ze geen prikkel hadden een contract met de vuurtoreneigenaar af te sluiten. En er moest toezicht zijn op de tarieven omdat zo'n vuurtoren een lokaal monopolie is die bij gebrek aan concurrentie de prijzen kan opschroeven. Kortom de overheid moest zorgen voor goede regels, maar er hoefde geen geld van de belastingbetaler uit de schatkist bij en de vuurtorenwachter hoefde geen ambtenaar te zijn. De kosten werden gedragen door de gebruikers.

De les hieruit is dat via de markt veel meer geregeld kan worden dan je soms volgens de theorie denkt, mits de overheid de instituties (in de vorm van wetten en regels) maar goed voor elkaar heeft. Ofwel ook bij collectieve goederen hoeft de overheid niet meteen over te gaan tot 'in-house'-productie. Vooral als ze weet wat ze wil, kan gebruik gemaakt worden van contracten en allerlei andere arrangementen. Dat geldt in het bijzonder voor goederen (en diensten) die ook tussen de twee uitersten in staan: goederen die wel deelbaar/rivaliserend zijn maar waar uitsluiting lastig is (jacht, visserij, gebruik van oppervlaktewater voor beregening) en goederen die niet deelbaar zijn, maar waar wel uitsluiting mogelijk is, zoals toegang tot natuurgebieden.

Je kunt bovendien goederen en diensten niet voor altijd en overal indelen in zaken die door bedrijven en die door de overheid geproduceerd moeten worden. Dat hangt af van de techniek en de meest efficiënte oplossing, waarmee het ook een onderwerp voor maatschappelijke discussie is: gemeentelijke vervoersbedrijven, N.V.'s waarvan de gemeente de aandelen heeft of bedrijven in handen van een Franse multinational? Publieke of commerciële t.v.? Bewegwijzering door de ANWB of Rijkswaterstaat? Schiphol als overheidsterrein met winkels (en dochterondernemingen in het buitenland) of net als de Rotterdamse Koopgoot in particuliere handen? Voor economen zijn het geen dogma's maar keuzes die van de kosten van de alternatieven in een specifieke situatie afhangen.

We zijn weer bij de Maas. Geen vuurtoren te zien, maar wel het pontje naar Afferden, terug naar Limburg dat hier vooral een oude verdedigingslinie is: de afstand tussen de Maas en de Duitse grens is precies een kanonschot breed, volgens de technologie van 1815. Ook het veerpontje heeft karakteristieken van een publiek goed: er is uitsluiting mogelijk (wie niet betaalt mag niet mee), maar het is niet volledig rivaliserend: het is veel goedkoper als er veel mensen tegelijk meevaren. Marginale kosten zijn vrijwel nul tot de pont vol is. En er zijn positieve en mogelijk ook negatieve externe effecten: door het verkeer komt er interactie met handel en kennisoverdracht tussen beide oevers van de Maas, en daar profiteren meer mensen van dan degenen die overvaren. Maar er is ook een negatieve kant: de scheepvaartverkeer op de Maas heeft soms last van zo'n overstekende pont. Kortom een hoop redenen voor de overheid om zich met zo'n veerpont te bemoeien. Wat dan ook gebeurt, en gesubsidieerd bereiken we de overkant.

Van Afferden lopen we door naar Gennep, door bos en langs aspergevelden. Limburgser kan het haast niet. En dat brengt de discussie op gang over de vraag of de landbouw zelf, en dan vooral het onderhouden van het landschap, een collectief goed is, dat een bijdrage rechtvaardigt uit de publieke middelen. Sommigen denken van wel en rechtvaardigen daarmee een subsidie per ha uit het landbouwbeleid. Persoonlijk denk ik van niet, om meerdere reden. Allereerst zijn er nog veel negatieve externalities in de vorm van milieuschade die onbelast blijven. En daarvoor geldt, zo zagen we op onze vorige wandeletappe, dat internalisering van de kosten beter is dan subsidiering van een alternatief. Ten tweede is veel van dat landschap al eeuwen zonder discussie als bijproduct gratis geproduceerd, de marginale kosten van extra gebruik zijn inderdaad nul, en dat is niet veranderd - afgezien van afgelegen ondoelmatige berggebieden waar de landbouw verdwijnt. Dat wijst dus niet op een reden om te gaan betalen. En mocht je al willen betalen, dan is het beter om voor de specifieke Maasheggen of houtwallen of bloeiende hoogstamfruitbomen te betalen, dan per ha. En een hoger bedrag in de buurt van de stad of langs het Pieterpad, waar veel mensen ervan genieten, dan verder weg in de Veenkolonien of (ik noem maar eens wat) Noord-Friesland. Dat geeft een prikkel voor boeren om dat te doen wat we mooi vinden of willen behouden. Zo krijg je een betere aanwending (allocatie) van productiemiddelen. Per ha betalen is ook niet slim omdat premies per ha grotendeels naar de grondeigenaar gaan, en (zo weten we van Ricardo) zich vertalen in hogere grondprijzen. Leuk voor grondeigenaren en boeren die met pensioen willen, maar niet voor jongere boeren die willen instappen, overnemen en uitbreiden. Maar zoals gezegd, de visies op dit onderwerp verschillen.

Een ander bekend voorbeeld van een publiek goed is onderwijs en onderzoek. Moeilijk in individuele producten op te delen, niet-rivaliserend en ook nog eens positieve externe effecten (in zo'n geval vaak beeldend spill-over effecten genoemd). In de Nederlandse landbouw stond dat stelsel lange tijd bekend als het OVO drieluik: Onderzoek - Voorlichting en Onderwijs. Een in binnen- en buitenland fameus systeem, waarin met overheidsgeld de know-how van de landbouw werd vergroot. Onderzoek zorgde voor nieuwe kennis, Onderwijs zorgde dat toekomstige agrariërs die kennis tot zich namen, en Voorlichting richtte zich op de zittende boeren en tuinders.

In dat systeem zijn de nodige veranderingen doorgevoerd, niet zozeer vanuit gewijzigde ideologische opvattingen maar omdat de economie en de landbouw veranderen. Naarmate boeren en tuinders hoger werden opgeleid en er ook nog eens commerciële voorlichters opstonden, werd het steeds minder verdedigbaar dat de overheid er een Rijkslandbouwvoorlichtingsdienst op nahield. Later sneuvelden ook regionale proefboerderijen - niet meer nodig voor boeren die zelf verder van huis hadden gestudeerd en de auto of de telefoon pakten om aan kennis te komen. Waarbij bovendien gold dat productiesystemen steeds uniformer en minder afhankelijk zijn van lokale omstandigheden in grondsoort en klimaat. Anderzijds gingen tuinders zich toeleggen op specifieke producten en ontwikkelden samen met een veredelaar een specifiek tomatenras. Wat de vraag opriep wat Wageningen met belastinggeld voor dat groepje telers of die ene zaadfirma zou moeten doen -  dat was moeilijk meer onderzoek en voorlichting voor het algemeen belang te noemen. En naarmate de bedrijven meer verschillend werden in hun strategie, was het ook lastiger te bepalen wat ze nodig hadden. Het lijkt slimmer de inhoudelijke aansturing niet door ambtenaren of commissies of onderzoekers zelf te laten doen, maar door boeren en tuinders als vrager op te laten treden. En toen het moment kwam dat de voorlichtingsdienst boeren hielp uitbreiden terwijl tegelijkertijd het Ministerie van Landbouw de productie moest beperken (en bang werd voor aansprakelijkheidsclaims rond foute voorlichting) was het einde voor de Rijkslandbouwvoorlichtingsdienst daar.

Een van de volgende stappen was de afschaffing van de productschappen: dat systeem leek enigszins op de oude Engelse vuurtorens: als de meerderheid van de bedrijfstak een onderzoek (naar bijvoorbeeld phytophtera-resistente aardappelen) nuttig genoeg vond voor een heffing, werd die heffing aan iedereen opgelegd en het onderzoek aanbesteedt. Maar net als collectieve reclame sneuvelde, zo verdween ook dit systeem en is onderzoek nu geïndividualiseerd via bedrijven die producten aan boeren toeleveren of van hun afnemen (en waarvan we dan maar aannemen dat hun belangen gelijk op lopen met die van de boeren en de samenleving). Met de landbouw verandert dus ook het kennissysteem van onderzoek, voorlichting en onderwijs.

Momenteel zijn er twee grote veranderingen die door het systeem trekken: de privatisering en de grote nadruk op innovatie in de landbouw. En die twee lijken soms op gespannen voet met elkaar te staan. Innovatie is een frisse aanpak die waarde creëert. Het gaat het om slimme nieuwe combinaties van techniek (hardware), diensten (software) en het organiseren daarvan (orgware). Om die combinaties te realiseren moet er kennis geassembleerd worden, vaak uit verschillende hoeken, in een trial and error proces maar met een zekere slagvaardigheid en flexibiliteit en met een doel op langere termijn. Samenwerking van verschillende kanten is daarbij van belang. De privatisering gaat er vanuit dat ‘kennis’ vermarktbaar is via vraag en aanbod, in concurrentie, met heldere contracten en een zekere bureaucratie van de markt (accountantscontrole e.d.) en bovenal dat vernieuwing een definieerbaar, lineair proces van A naar B is. Veel onderzoekers en opdrachtgevers lijken problemen te hebben in beide veranderingen van privatisering en innovatiebevordering tegelijk te werken, zo diagnostiseerde de Wageningse hoogleraar innovatiestudies Cees Leeuwis. 

De valkuil in het privatiserings-paradigma is dat de onderzoeker nog niet zo ondernemend is en zich beperkt tot een uurtje-factuurtje advisering aan de betrokken boeren c.q. een deal maakt om de betrokken ondernemers te helpen in ruil voor het recht de kennis en het systeem elders uit te venten. Maar dat past niet erg bij het oplossen van de innovatie-puzzel. Misschien is een betere, met het innovatie- paradigma consistente, invulling van het privatiseringsaspect wel dat je ook echt marktdenken toepast: de onderzoeker wordt met de universiteit en de boeren oprichter van een zogenaamde spin-off B.V. waarin een innovatie verder wordt uitgewerkt en vermarkt naar de rest van de wereld. Door de co-innoverende boeren een aandeel in de BV te geven voorkom je ook dat zij hun aandacht aan andere zaken gaan geven zodra de innovatie voor hen slaagt. Maar dat vraag natuurlijk wel om ondernemende onderzoekers en financierende ambtenaren die zich als investerende 'venture capitalist' opstellen.

Marktdenken kan ook in het kennissysteem nog veel verder toegepast dan we nu wel eens beseffen. De overheid zou veel meer onderzoek openbaar aan kunnen besteden - ze moet dan zelf beter nadenken wat ze nodig heeft, heeft nog meer belang het gebruik van het resultaat te verantwoorden en krijgt door de concurrentie ook meer keuze. En het kan zelfs met meer gebruik van de markt. Zo kan de overheid een markt maken waar die nog niet bestaat. Er zijn economen die dat voorstellen bij vaccins zoals voor malaria. Als daar nu door de industrie niet genoeg in wordt geïnvesteerd omdat de markt als niet-koopkrachtig wordt ingeschat, zou de overheid een juridisch bindende aankoopverplichting of een prijs op zo'n vaccin kunnen zetten van bv. een paar miljard euro. Dat zou je ook kunnen doen voor bijvoorbeeld de ontwikkeling van een phytophtera-vrije aardappel. Als een frietindustrie als Aviko of aardappelveredelaars als Agrico daar naar de zin van de overheid niet genoeg in investeren, zou ook hier de overheid een prijs kunnen zetten op zo'n aardappel. De overheid hoeft dan niet meer de onderzoeksinstelling uit te kiezen die dat moet gaan ontwikkelen met een subsidie, maar roept met zijn prijs vermoedelijk een (internationale) race met investeringen van meerdere instellingen op, die groter zijn dan de prijs zelf en de overheid hoeft niet meer de besteding van het geld te beoordelen en te verantwoorden. Een 'advance purchase commitment' heet dat in het vakgebied.

Een nadeel lijkt dat de overheid beter dan het bedrijfsleven moet weten waarin moet worden geïnvesteerd. Maar dat geldt ook in het huidige systeem waarin een onderzoeksgroep een subsidie krijgt. Bezwaarlijker is dat er niet zo iets bestaat als "de" phytophtera-vrije aardappel: het eerste ras hoeft niet het beste te zijn. Overigens is dit wellicht bezwaarlijker bij een overheid die het medicijn echt zelf koopt, dan bij een 'prijs'. Een ander aspect is dat er weliswaar om het product te ontwikkelen meer wordt geïnvesteerd dan de prijs groot is, maar dat het daarna ook dreigt te stoppen. Er is geen prikkel, tenzij er een markt voor het product blijft bestaan, om door te ontwikkelen. Maar het voordeel is dat er wel snelheid in de ontwikkeling ontstaat. 

We lopen Gennep binnen met het idee dat de grens tussen overheid en bedrijfsleven vager is dan we dachten en dat de markt toch ook niet per definitie zaligmakend is. Soms moet de markt worden gecorrigeerd met een Pigovische belasting. Soms faalt de markt omdat een product of dienst een min of meer collectief goed is. Ook dan kan de overheid  soms slim gebruik maken van een marktconforme aanpak. Daarmee zijn we aangekomen bij de institutionele economie: de markt zorgt niet alleen voor afstemming van vraag en aanbod van producten en van productiemiddelen als arbeid en grond; ze zorgt ook voor een afweging van innovaties die wel en niet succesvol zullen zijn. De markt zorgt zelfs voor de keuze van optimale organisatievormen. Op weg naar Groesbeek zien we hoe dat precies werkt.